پایگاه تخصصی حقوق بین الملل      

پس از سقوط صدام حسين در سال 2003 قطعنامه 1511 سازمان ملل از کشورهاي متحد خواست تا با اعزام نيروهاي نظامي خود به همراه امريکا آرامش و ثبات را به عراق بازگردانند. براساس همين قطعنامه ادامه حضور نيروهاي بين المللي در عراق سالي يک بار بايد مورد تاييد دوباره شوراي امنيت قرار گيرد. دولت نوري المالکي نخست وزير عراق اواخر سال 2007 از شوراي امنيت درخواست کرد ماموريت نيروهاي متحدان به فرماندهي امريکا فقط براي يک سال ديگر و تا پايان 31 دسامبر 2008 مورد تاييد قرار گيرد و پس از آن براساس خود قطعنامه 1511 نيروهاي خارجي از جمله امريکا خاک عراق را ترک کنند. به اين ترتيب کليه نيروهاي خارجي مستقر در عراق تا شش ماه آينده بايد خاک آن کشور را ترک کنند و اداره امور عراق به خود عراقي ها واگذار شود يا اينکه ادامه حضور نيروهاي امريکايي در عراق طبق قراردادي امکان پذير شود که دولت دو کشور به امضا مي رسانند. وقتي زمان قطعنامه به پايان رسيد مفهوم آن اين است که عراق ديگر تهديدي براي صلح و امنيت جهاني محسوب نمي شود. اما تحولات آتي عراق پارامترهاي ديگري را نيز به خود گره زده است. دولت بوش که ماه هاي آخر رياست جمهوري را مي گذراند قصد دارد پايان دوران رياست جمهوري اش را با اعلام پيروزي در عراق مقارن سازد. يعني جنگي که از چهار دوره رياست جمهوري قبل و از دوران کلينتون شروع شد. اعلام پيروزي در عراق فقط در شرايطي امکان پذير است که امضاي يک قرارداد، توافق يا معاهده دوجانبه با عراقي ها ادامه حضور معتدل شده امريکايي ها را در عراق به لحاظ قانوني مشروعيت دهد و از سويي تبديل به يک شعار تبليغاتي براي جمهوريخواهان در انتخابات رياست جمهوري ماه هاي آينده شود. اينکه جان مک کين نامزد جمهوريخواهان اعلام کرده پيروزي در عراق نزديک است دو عامل زيربنايي در تحولات داخلي امريکا را هدف قرار داده است.جان مک کين براساس هماهنگي هاي داخلي جمهوريخواهان مطلع است که احتمالاً به زودي «قراردادي بزرگ» با عراقي ها به امضا مي رسد که از يک سو مهياکننده شعار جذاب پيروزي جمهوريخواهان در جنگ عراق است و از سويي ديگر بزرگ ترين نگراني امريکايي ها را در جريان انتخابات رياست جمهوري مرتفع مي کند که معتقدند اين جنگ بي ثمر است و محافظه کاران آن را به راه انداخته اند. از سوي ديگر خطوط کلي سياست خارجي نامزد دموکرات ها باراک اوباما مبني بر خروج بي قيد و شرط امريکايي ها از عراق جذابيتي را براي رقيب جمهوريخواهان فراهم کرده که در صورت امضاي يک توافقنامه امنيتي با عراقي ها کارايي آن زائل مي شود. به اين ترتيب کاخ سفيد تمام تلاش خود را متمرکز کرده که تا 31 جولاي قرارداد امنيتي با عراق به امضا برسد و عملاً رقباي دموکرات در آستانه انتخابات با «عملي انجام شده» مواجه شوند. اما آنچه قرار است با عراقي ها امضا شود با ابهام هاي متعددي مواجه است.

توافقنامه يا قرارداد؟

هيچ يک از مقام هاي امريکايي به صراحت در مورد آنچه قرار است با عراقي ها به امضا برسانند صحبت نمي کنند. رايس وزير خارجه آن را «روابط طولاني مدت با عراق»، سخنگوي کاخ سفيد آن را «روابط مداوم» و وزير دفاع رابرت گيتس آن را «موافقتنامه توافق بر سر ادامه حضور درازمدت و طولاني» مي نامد. ابهام کلامي پيرامون آنچه براي به امضا رساندن آن تلاش مي شود به اين دليل است که براساس قانون اساسي امريکا «قراردادها» حتماً بايد به تصويب سنا برسد ولي آنچه که «توافقنامه» ناميده مي شود شامل اين ماده نمي شود. کليه قراردادهاي مشابه با آلمان، کره جنوبي، ژاپن و نيوزيلند به تصويب دوچهارم اعضاي سنا رسيده و پس از آن اجرايي شده است. به اين ترتيب مي توان حدس زد چرا دايره نامگذاري اين توافقنامه از enduring يا continuing تا permanent اينقدر متنوع است. معضل امريکايي ها در برخورد با آنچه قرار است امضا شود به ترتيب ديگري در عراق با ابهام مواجه است. در حال حاضر يک دوم نمايندگان منتخب پارلمان عراق با امضاي نامه يي خواستار خروج نيروهاي امريکايي حداقل تا دو سال آينده شده اند نه بيشتر. نامه مشابه ديگري حاکي از آن است که نمايندگان پارلمان عراق اعلام کرده اند از تصويب قرارداد امنيتي درازمدت با امريکايي ها امتناع خواهند کرد. تلاش براي امضاي قرارداد امنيتي با عراق و ابهام انگاري پيرامون در حالي است که کنگره امريکا طي سه لايحه، تصويب بودجه براي ادامه حضور دائم امريکا در عراق را صراحتاً منع کرده و حضور نيروهاي امريکايي را در عراق کوتاه مدت مي بيند.

کليات پيش نويس قرارداد امنيتي امريکا و عراق

براساس جزئياتي که از مذاکرات امريکا و عراقي ها درز کرده 1- امريکايي ها پايگاه هاي دائمي در عراق خواهند داشت. 2- عمليات نظامي را در داخل عراق هدايت مي کنند. 3- در صورت لزوم عراقي ها را بازداشت و زنداني مي کنند. 4- سربازان امريکايي و نيز کارکنان شرکت هاي امريکايي شاغل در عراق از مصونيت قضايي برخوردار خواهند بود. اين مصونيت قضايي شامل کارمندان بومي که با امريکايي ها کار مي کنند و نيز کساني مي شود که با آنها ارتباط دارند. 5- شمار نيروهاي امريکايي مستقر با کاهش از 151 هزار نفر به 142 هزار نفر نيروي ثابت تقليل خواهد يافت. 6-امريکايي ها کنترل فضاي آسمان اين کشور را تا زير 29هزار فوت در اختيار خواهند داشت. 7- و نهايتاً کليه اقدامات امريکايي ها بدون مشورت و اطلاع دولت عراق صورت مي گيرد. رايان کروکر سفير امريکا در عراق دو ماه قبل در جريان احضار به کنگره امريکا اعلام کرد که در واقع دو قرارداد جداگانه روي ميز مذاکره با عراقي ها قرار دارد. قرارداد اول (Status Of Forces Agreement) به SOFA (صندلي راحتي) معروف است. براساس اين قرارداد پرسنل نظامي و اموال امريکا در عراق مورد حمايت فضايي قرار مي گيرد. کليه نيروهاي نظامي امريکا در ماوراي بحار از جمله در کره جنوبي، ژاپن الان تحت حمايت قانون SOFA قرار دارند. کروکر اين قانون را ضامن امنيت و ثبات کشور عراق مي داند. به گفته کروکر دومين قرارداد که اندکي مبهم تر است مربوط مي شود به قرار داد و ملحقات جديد «چارچوب توافق امنيتي» که در ماه نوامبر 2007 بين نوري المالکي نخست وزير عراق و جرج بوش در واشنگتن به امضا رسيد و رسماً اعلام شد. شوراي روابط خارجي امريکا قرارداد دوم را در بر گيرنده تمام آن مفاد باقيمانده مي داند که در قرارداد اول يا SOFA به آن اشاره نشده است. براساس توافقنامه امنيتي امضا شده در ماه نوامبر 1- امريکايي ها در مقابل تهديدهاي خارجي و داخلي از دولت عراق حفاظت مي کنند 2- از وحدت سياسي عراق حفاظت مي کنند 3- با گروه هاي تروريستي مقابله مي کنند. بسياري از قراردادهاي SOFA يا مصونيت قضايي امريکايي ها با ديگر کشورها هنوز سري هستند. سفير امريکا شمار قراردادهاي مصونيت قضايي امريکا در سراسر جهان را هشت مورد مي داند در حالي که رايس و گيتس طي مقاله يي در واشنگتن پست تعداد اين قراردادها را بيش از 115 مورد مي دانند که برخي از آنها مانند قرارداد با تيمور شرقي کمتر از سه صفحه و در مورد کره جنوبي بيش از 115 صفحه قرارداد است. براساس قراردادهاي SOFA همه امور و نيازهاي سربازان و پرسنل امريکايي در خارج از قلمرو اين کشور با جزئيات تعريف و تعيين شده است، از اينکه اين سربازان چه نوع يونيفورمي را با چه رنگي بپوشند تا اينکه چگونه به اي ميل شخصي خود دسترسي يابند. بر همين مبناست که بسياري از منتقدان داخلي و خارجي امريکا قراردادهاي SOFA را نوعي ماموريت ميسيونري مي دانند تا ماموريت نظامي.

گستردگي تعهداتي که چارچوب امنيتي امريکا و عراق را دربر مي گيرد بحث هاي حقوقي قابل توجهي را موجب شده است. در حال حاضر امريکا سه قرارداد امنيتي مشابه با سه کشور آلمان، ژاپن و کره شمالي دارد. نيروهاي امريکايي بر اساس توافقنامه هاي دوجانبه در خاک هر سه کشور حضور دارند و سربازان امريکايي از مصونيت قضايي نيز برخوردارند. هرازگاهي اخباري در رسانه ها منتشر مي شود از روابط نامشروع سربازان امريکايي با زنان بومي و پس از مدتي به فراموشي سپرده مي شود. اما در مجموع شرايط سياسي- امنيتي هيچ يک از اين سه کشور با عراق امروز قابل مقايسه نيست. حجم تعهداتي که امريکايي ها در عراق عهده دار شده اند با هيچ يک از قراردادهاي امنيتي در کره جنوبي، ژاپن يا آلمان قابل مقايسه نيست، در شرايطي که عراق بي ثابت تر و ناامن تر از هر سه کشور فوق است. براي مثال امريکايي ها در ژاپن نمي توانند از پايگاه خود خارج شده و در توکيو کسي را دستگير کنند و براي مدتي يک شهروند ژاپني را در زنداني نظامي مورد بازجويي قرار دهند اما در عراق قرار است اين طور بشود. در ژاپن و کره، امريکايي ها حتي مسوول حفظ امنيت داخلي هم نيستند و ناامني کشور به امريکايي ها ارتباط پيدا نمي کند. در کره جنوبي در پنجاه سال گذشته تاکنون دو دولت آن کشور با کودتاي نظامي سرنگون شده اند اما نيروهاي امريکايي مستقر در کره در درگيري هاي داخلي له يا عليه کسي دخالت نداشتند. امريکايي ها در هيچ موردي از قراردادهاي دوجانبه حتي تماميت ارضي کشوري را تضمين نکردند اما دفاع از مرزهاي عراق به عهده امريکايي ها گذاشته شده است. با تعهداتي که احتمالاً دولت عراق خواهد پذيرفت معلوم نيست چه ضرورتي دارد تا بودجه ارتش عراق براي دفاع از مرزهاي اين کشور مورد تصويب سالانه قرار گيرد زيرا طبق يک توافق کلي، دفاع از مرزها و دفع حملات خارجي از قبل به امريکايي ها واگذار شده است. به قول کاتزمن از محققان واحد تحقيقات کنگره امريکا؛ «امريکا در عراق قرار است هم از تماميت ارضي اين کشور دفاع کند و هم از دولت عراق حمايت کند گويي امريکايي ها در عراق همزمان نقش وزارت دفاع و وزارت کشور را برعهده دارند.» يک حقوقدان عراقي به نام يال حطاوي معتقد است اختياراتي که به امريکايي ها داده شده است با هيچ کشور ديگري قابل مقايسه نيست. وي معتقد است اين يک قرارداد SOFA- Plus است يعني تجربه جديدي از مصونيت قضايي نيروهاي امريکايي که قبلاً در هيچ کشور ديگري تجربه نشده است. به گفته وي با امضاي اين قرارداد امريکايي ها عملاً مطلق العنان عراق خواهند بود و رفتار آنها تجربه دوران استعمار را تداعي مي کند.

دولت مالکي و قرارداد امنيتي با امريکا

وضعيت دولت نوري المالکي همچون بيماري است که به تازگي از دردي مزمن رهايي يافته اما در اين وحشت به سر مي برد که ممکن است بيماري او دوباره عود کند. طي شش ماه گذشته شرايط امنيتي در عراق بهبود قابل توجهي يافته است و شمار تلفات نظاميان و غيرنظاميان کاهش قابل ملاحظه يي داشته است؛ ثباتي که مالکي در دوران نخست وزيري خود به آن نائل شده با هزينه کمي به دست نيامده، با اين حال وي نگران احياي دوباره پتانسيل آسيب ديده القاعده و نيز از دست دادن حمايت امريکايي هاست. بي ترديد نبودن نيروهاي سرکوبگر امريکا در شهرها و روستاهاي دورافتاده عراق که عملاً در قانون جنگل زندگي مي کنند باعث مي شود عراق بعد از چند ماه دوباره در موجي از حملات تروريستي، بمب گذاري و قتل عام هاي هولناک غرق شود. مالکي نماينده جريان شيعه عراق است که در منازعات داخلي همواره در تلاش است موازنه مثبت متمايل به جريان شيعيان عراق را حفظ کند. با توجه به محدوديت حقوقي و بين المللي که امريکايي ها براي حضور در عراق با آن مواجه هستند در صورتي که مالکي حمايت نظامي و امنيتي امريکايي ها از عراق را از دست بدهد احتمالاً سازماندهي نسبي تشکيلات دولت و کشور عراق تلاشي دوباره را تجربه خواهد کرد. وي در حالي که در تلاش است حضور نيروهاي امريکايي را به نفع دولت خود براي عراق حفظ کند نگران رقابت طيف رقيب يعني جريان سني هاي افراطي نيز هست. در صورتي که وي فرصت امضاي قرارداد با امريکايي ها را از دست بدهد بعيد نيست دولت آتي با حمايت مصر و عربستان سعودي قرارداد مشابهي را به تصويب برساند و عملاً موازنه ثبات نسبي عراق از هم بپاشد. از سال 2003 دولت و ملت عراق از تونل وحشتي عبور کرده اند که احتمالاً پذيرفتن هر توافقنامه يي را براي آنان توجيه مي کند. از سويي پذيرش قرارداد فوق ممکن است به تيرگي روابط ايران و عراق منجر شود که چندي است آثار آن آشکار شده است. چندي پيش دولت عراق با يک محاسبه استراتژيک از ادعاي امارات بر جزاير سه گانه ايراني حمايت کرد.

ادعاهاي مشابه مقام هاي عراقي حاکي از آن است که احتمالاً دولت عراق در صورت لزوم و در شرايط اضطراري امريکايي ها را به عنوان متحد استراتژيک انتخاب خواهد کرد و نه ايراني ها را. امري که ممکن است در آينده زمينه ساز تيرگي روابط دو کشور شود که جنگي هشت ساله و نابرابر را نيز تجربه کرده اند.

دغدغه همسايگان عراق و توافق امنيتي با امريکا

ترک ها هيچ گاه در بمباران مناطق شمالي عراق به خود ترديدي راه نداده اند و با عملکرد خود ثابت کرده اند که عملاً با عراقي ها تعارف ندارند. بنابراين هرگاه منابع امريکايي و عراقي از تهديد خارجي و حفظ تماميت ارضي عراق سخن مي گويند بي ترديد منظور آنها ترکيه نيست. تعهد امريکايي ها به دفع حملات خارجي عليه مرزهاي عراق اولين ابهامي را که در ذهن ايجاد مي کند تدارک يک تهديد امنيتي براي ايران است. احداث پايگاه هاي نظامي که بنابر برخي گزارش ها مهم ترين آنها قرار است در مجاورت مرز ايران احداث شود، اين دغدغه امنيتي ايراني ها را افزايش مي دهد. بي ترديد ديدار اخير مالکي از تهران پاسخ به اين دغدغه هاي امنيتي ايراني ها است. بنابر برخي اقوال عراقي ها پذيرفته اند که با اضافه شدن بندي به توافقنامه امنيتي، امريکايي ها تعهد کنند که از خاک عراق به ايران حمله نکنند. از سويي طرف ايراني نمي تواند انعقاد يک قرارداد استراتژيک بين امريکا و بغداد را امري عادي تلقي کند، در شرايطي که امريکايي ها و متحد منطقه يي آنها يعني اسرائيل پيوسته ايران را تهديد مي کنند. «گروه مطالعه عراق» يعني همان ده نفري که از سوي کنگره امريکا موضوع امنيت در عراق را مورد مطالعه قرار دادند چندي پيش پيشنهاد دادند که مشارکت دادن همسايگان عراق، يعني ايران و سوريه در ارتقاي شرايط امنيتي عراقي ها تاثير قابل توجهي خواهد داشت. ممکن است عراقي ها مخالفت ايران با قرارداد امنيتي و اعطاي مصونيت قضايي به سربازان امريکايي را مداخله در امور عراق تلقي کنند، اما کشور عراق يک هويت چند مليتي، چند مذهبي با کينه ها و دشمني هاي ديرينه داخلي است. در صورتي که توافق داخلي براي انعقاد و سپس تصويب چنين قراردادي از طريق يک راهکار دموکراتيک همچون رفراندوم يا تصويب پارلمان صورت نگيرد بعيد نيست دولت نوري المالکي با امضاي اين قرارداد دوران نخست وزيري خود را نيز به پايان برساند. توافق نسبي و آرامشي که در عراق حاکم است با هزينه هاي کلاني به دست آمده است. امضاي اين قرارداد بدون توافق داخلي اين احتمال را افزايش مي دهد که سبب برانگيخته شدن اعتراضات قابل توجهي شود. در آن شرايط امريکايي ها نيز ممکن است رئيس جمهور ديگري داشته باشند که مانند بوش خود را مسوول برقراري امنيت در عراق نداند. با توجه به حساسيت موضوع جنگ عراق، احتمال اينکه کنگره امريکا با اين قرارداد مخالفت کند قابل توجه است. در آن صورت موضوع عراق و تعهدات امريکايي ها نسبت به آن کشور ممکن است به بايگاني وزارت خارجه و پنتاگون سپرده شود. در آن صورت نيز عراقي ها بيش از همسايگان خود ضرر مي کنند.